خبر
دادستان و تضمین حقوق عامه
- خبر
- نمایش از جمعه, 07 مهر 1391 15:22
- بازدید: 4967
برگرفته از روزنامه اطلاعات
محمد صالح نقره کار
اشاره: اساساً موضوع قانون اساسی، تنظیم و تضمین و تأمین حقوق و تکالیف متقابل اتباع کشور و حاکمیت است که در این راستا به تفکیک و ترسیم وظایف و تکالیف نهادهای حاکمیتی پرداخته و حاکمیت به عنوان مظهر اراده سیاسی ملت (به مفهوم اعم آن) وظیفه دارد در چارچوب قانون اساسی و متناسب با کارکرد تعیین شده، به وظایف محوله جامه عمل بپوشاند.
از جمله مهمترین سرفصل‌های قانون اساسی، بحث تفصیلی و حائز اهمیت حقوق عامه است؛ به واقع اجزای مختلف پیکره پیوسته حاکمیت بسیج شده است تا این حقوق اساسی تأمین شود.
شاید بیش از 75 مورد ازمصادیق حقوق عامه در قانون اساسی برشمرده شده است.
از حقوق فردی و اجتماعی گرفته تا حقوق اعتقادی، اقتصادی، اجتماعی و قضایی، امنیتی، دفاعی، اخلاقی، آموزشی و فرهنگی.
همه و همه ذیل عنوان عام الشمول وگسترده حقوق عامه قرار می‌گیرد؛ البته قانون اساسی در مقام احصای مصادیق حقوق عامه نیست، بلکه به صورت تمثیلی به ترسیم شاخص‌ترین مصادیق حقوق عامه پرداخته است (ازجمله اصل سوم و فصل سوم).
در تبیین و تعریف حقوق عامه می‌توان گفت: «حقوق عامه حاصل جمع بین حقوق عمومی و حقوق خصوصی یا برآیند حقوق فرد و جامعه است.»
در یک نگاه تحلیلی به مفاد قانون اساسی به نظر می‌رسد قانونگذار در پروسه تضمین و تأمین حقوق عامه، سه فاز مکمل را به صورت طولی در کنار یکدیگر ملحوظ نظر قرار داده است:
1) فاز نخست : ا جرا و اعطای حقوق عامه
مجموعه نظام حاکمیتی (بالاعم) و دولت بالاخص مکلف به ارائه و اعطای مصادیق حقوق عامه به آحاد جامعه‌اند؛ دولت یا قوه مجریه در مقام اجرا و قیام و اقدام برای تأمین حقوق و امتیازات متعلق به جامعه باید وظایف محوله را به انجام رساند.
قوه قانونگذار نیز باید ساز وکار اعطای صحیح حقوق عامه را ترسیم و تنظیم و به نیابت از موکلان خود، برای دستگاه‌های اجرایی ایجاد تکلیف کند.
دستگاه‌های اجرایی نیز باید به عنوان اهرمهای کارآمد و مؤثر، حقوق عامه را پاس دارند و در جهت مقصدی که قانونگذار تعیین کرده است، گام بردارند.
به عنوان مثال اصل سوم قانون اساسی (بند 12) پی‌ریزی اقتصاد صحیح و عادلانه را ازجمله تکالیف حاکمیت برشمرده است. مثلاً در ارتباط با تأمین مسکن، قوانین عادی، وظیفه دولت و وزارت مسکن، تعاونی‌ها، شهرداری‌ها و حتی بخش خصوصی را نیز در این زمینه ملحوظ نظر قرار داده اند، هدایت و مدیریت بودجه سنواتی، برنامه‌های پنج‌ساله و موارد دیگر، در جهت هدفگذاری قانون اساسی و پیگری طرح‌هایی نظیر انبوه سازی مسکن،طرح‌های ضربتی و مجموعه روش‌هایی که منجر به اعطای این حق عمومی می‌شود باید در اقدامات و تصمیمات دولتی مورد عنایت واقع شود. چنانچه اصل 31 قانون اساسی مقرر می‌دارد:
«داشتن مسکن متناسب با نیاز، حق هر فرد و خانواده ایرانی است. دولت موظف است با رعایت اولویت، برای آنها که نیازمندترند به خصوص روستانشینان و کارگران، زمینه اجرای این اصل را فراهم کند.»
بنابراین زمینه‌سازی برای برخورداری از این حق، یک تکلیف برای دولت است و نمی‌توان با هیچ توجیهی از انجام صحیح این امر حاکمیتی سرباز زد؛ اگر مسکن به عنوان یک کالای اساسی خانوار دراختیار مردم قرار داده نشود یا زمینه برخورداری مردم از این حق فراهم نشود، این حاکمیت است که باید اعمال قدرت کند و موانع برخورداری از این حق را رفع کند.
2) فاز دوم : احقاق و استیفای حقوق عامه
در نظامات حاکمیتی تثبیت شده و نهادین امروزی، قدرت وامدار منشأ مشروعیت خود بوده و در یک فرآیند خودپالا، کنترل و نظارت می‌شود؛ قدرت فائقه حاکمیت مصروف تضمین حقوق و تامین نیازهای مردم می‌شود، نه آن که چونان ملک طلق قدرت مداران و فزون طلبان مبسوط‌الیه، صرف گردنکشی و تعدی و تجاوز شود.
بنابراین اگر قدرت و اقتدار حاکمیت که در بازوان متکثر اجرایی توزیع شده یارای اعطای حقوق عامه نبوده است یا از وظایف مرتبطه و تکالیف محوله سر باز زند، چشمان تیزبین ناظران و اهرمهای توانمند تضمین‌گران حفظ حقوق مردم، به نیابت از جامعه، مبادرت به احقاق حق می‌کنند و به استیفای حقوق مردم می‌پردازند؛ در مواردی که فرد یا سازمانی مدعی شود در روند حسن جریان امور حاکمیتی اختلالی پدیدار شده یا ظلم و اجحافی در اعطای حقوق عامه پدیدار آمده و تکالیف محوله مغفول و معطل مانده است، با مراجعه به محاکم می‌توانند مبادرت به تظلم خواهی کنند و دستگاه قضایی که مرجع تظلم‌خواهی و موظف به اعطای حق و اجرای عدالت و فصل خصومت در چارچوب قانون است، به انجام وظیفه خواهد پرداخت؛ چنانچه در قانون اساسی ما به نحو کاملاً فنی پیش‌بینی شده هرگونه اقدامی که سبب اضرار به دیگران شود و یا مردم را از حقوق حقه ایشان محروم کند، قابل پیگیری قضایی است.
از جمله براساس بند یک اصل 156 قانون اساسی رسیدگی و صدور حکم در مورد تظلمات و تعدیات و شکایات، حل و فصل دعاوی و رفع خصومات و اخذ تصمیم و اقدام لازم در آن قسمت از امور حسبیه که قانون معین می‌کند، با دستگاه قضایی است.
به عنوان نمونه اگر شهرداری منطقه‌ای مبادرت به تصرف اراضی اشخاص کند یا شرکت، مؤسسه و کارخانه‌ای مانع از برخورداری مردم از حق داشتن محیط‌زیست سالم شود، اینجا قانون اساسی محاکم را برای تظلم، پیش‌بینی کرده و اهرمهای استیفای حقوق افراد را در نظر گرفته است.
چنانچه اصل 169 قانون اساسی مقرر داشته «مرجع رسمی تظلمات و شکایات دادگستری است» و باید از کانال مربوطه و با لحاظ تشریفات قانونی، فرآیند احقاق حق به انجام رسد.
همچنین در قانون اساسی دیوان ویژه‌ای به نام دیوان عدالت اداری زیرنظر رئیس قوه قضائیه در نظر گرفته شده است که وظیفه اصلی آن، رسیدگی به شکایات ـ تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به ماموران یا واحدها یا آیین‌نامه‌های دولتی و احقاق حقوق آنها است؛ بطور کلی در همه مراجع مذکور وابسته به دستگاه قضا، باید از ناحیه اشخاص حقیقی یا حقوقی، سازمانها یا ارگانها و یا افرادی به نیابت از جامعه طرح شکایتی صورت پذیرد و وفق تشریفات قانونی پروسه استیفای حقوق به سامان رسد.
همچنین اهرمهای نظارتی، نظیر دیوان محاسبات، کمیسیون اصل 90 مجلس، دیوان عالی کشور و دادسرای آن، سازمان بازرسی کل کشور، سازمان حسابرسی و دیگر نهادهای نظارتی و اطلاعاتی پیش‌بینی شده است که هر یک موظفند بر فرآیند اعطای حقوق عامه نظارت و در مواقعی با لحاظ ضمانت اجرای قانونی اقدام کنند.
این نظارت هم شامل تصمیم‌ها و هم شامل اقدامات حاکمیتی می‌شود تا در مقام اعمال حاکمیت نیز اعمال تصدی توسط اهرمهای اجرایی، اجحاف و ظلم و بی عدالتی معمول نشود.
در این عرصه عمدتاً نگاه‌ها معطوف به دستگاه قضا است؛ دستگاهی که براساس اصل 156 قانون اساسی ملزم به تظلم خواهی و ضامن اجرای عدالت همه جانبه و تامین حقوق عمومی و خصوصی است؛ اگر دستگاه قضا در اجرای این رسالت سترگ، جدی و قاطع عمل کند، مسلماً هیچ فرد یا گروه یا سازمان و ارگان و نهادی به خود اجازه نخواهد داد خلاف مسیر قانون به مردم اجحاف کند و حقوق ایشان را نادیده انگارد و تکالیف محوله را به انجام نرساند.
البته احقاق و استیفای حق، قالب و مختصات قانونی تعریف شده و مشخصی دارد که در قوانین ترسیم شده است، اما پروسه تامین و تضمین حقوق عامه به همین نقطه ختم نمی‌شود، بلکه تکمیل و تضمین آن به دلیل فاز دیگری است که در بخش سوم توضیح داده می‌شود.
3) فاز سوم: احیا و اقامه حقوق عامه
فراست و درایت قانونگذار اساسی، او را بر آن داشته است تا از جمله مهمترین رسالتهای دستگاه قضایی را «احیای حقوق عامه و گسترش عدل و آزادی‌های مشروع» مقرر دارد (بند 2 اصل 156). بر این مبنا، دستگاه قضا نمی‌تواند منفعلانه بنشیند تا تضییع حقی صورت گیرد و آنگاه درصدد احقاق و استیفای حقوق عامه برآید!
بلکه فراتر از آن نقش دستگاه قضا احیاگری و اقامه حقوق مردم است؛ یعنی حتی پیش از آنکه فعل یا ترک فعلی صورت پذیرد که حاصل آن تضییع یا تعطیل حقوق عامه باشد، دستگاه قضا مبادرت به احیا و اقامه این حقوق می‌کند.
به عنوان مثال برخورداری از هوای پاک یکی از زیرشاخه‌های حق برخورداری از محیط زیست سالم است که در قانون اساسی صراحتاً بدان اشاره شده است. دستگاه‌های اجرایی (سازمان حفاظت از محیط زیست ـ وزارتخانه‌های متبوع و ارگان‌های نظارتی و صنعتی و تولیدی) وظیفه دارند به این حق عمومی مقید و ملتزم باشند.
در صورت تضییع این حق، باید براساس سازوکار قانونی تعریف شده، بستری فراهم شود تا شکات و متضرران، حقوق خود را مطالبه کنند و دستگاه قضا در مقام احقاق و استیفای این حقوق، انجام وظیفه کند؛ البته باید در نظر داشت که عمدتاً چنین مسائل اجتماعی، شاکی خصوصی ندارد و این‌جاست که مساله فراتر از احقاق و استیفاست و بلکه قانونگذار بحث احیا و اقامه را وجه نظر قرار می‌دهد.
یعنی بدون این‌که شاکی یا شکات خصوصی در بین باشند، مقام و ارگان صلاحیتداری وجود داشته باشد تا بتواند به نیابت از جامعه، از حقوق آنها صیانت کند و بلکه به اقامه و احیای حقوق ایشان مبادرت کند.
یک مسئول وقتی می‌بیند در بحث آلودگی هوای کلانشهرها، چگونه حق برخورداری از محیط زیست سالم مغفول انگاشته می‌شود و بواسطه عدم التزام دستگاه‌ها و ارگان‌های مسئول به تکالیف محوله، روزانه ده‌ها نفر از بین می‌روند و آمار سکته قلبی، سرطان، بیماری‌های مهلک و لاعلاج به طرز قابل توجهی بالا می‌رود و پیامدهای مخل حیات و آسایش و مضرات زیست محیطی و خسارات اقتصادی و لطمات جبران‌ناپذیر اجتماعی (عصبی و روانی و زیستی و جسمی و محیطی) گریبانگیر جامعه می‌شود، قیام می‌کند و مقصران، مسببان و اهمال گران را بازخواست می‌کند و به نیابت از جامعه بیرق دفاع از حقوق مردم را به اهتزاز درمی‌آورد و از حریم مردم صیانت و حمایت می‌کند.
در همین مورد به خصوص وجود کارخانه‌های آلاینده، تولید غیراستاندارد سوخت خودروها، روند فزاینده تولید خودرو و آلایندگی بیش از حد خودروها، از بین رفتن جنگل‌ها و مراتع، بی‌توجهی به ساختارهای جمعیتی، کم‌کاری سازمانها و ارگان‌های مسئول و... همه و همه از جمله مواردی است که می‌تواند سوژه‌ای برای اهرم احیاگر حقوق عامه باشد.
اما این جایگاه کجاست و این مقام صلاحیت دار کیست؟
در مقوله احیای حقوق عامه نگاه‌ها معطوف به دادستان است.
دستگاه قضایی و اهرم احیای حقوق عامه
قانون اساسی قوه قضائیه را مرجع احیای حقوق عامه قرار داده است.
البته اهرم ایفای این رسالت صراحتاً مشخص نشده است؛ با نگاهی به مجموعه مذاکرات مجلس تدوین قانون اساسی، رویه جاری حقوقی و عرف قضایی دیگر کشورها و پیشینه 80 ساله نظام قضایی کشورمان، «دادستان» که از آن به عنوان «مدعی‌العموم» یا «وکیل عامه» یاد می‌شود، مقام ذیصلاح قضایی است که می‌تواند به نیابت از جامعه و به نام دفاع و صیانت از حقوق عامه پرچمدار این رسالت خطیر باشد؛ مقامی که برای حفظ حقوق عمومی و نظارت بر اجرای قوانین، مطابق مقررات قانونی انجام وظیفه کند و در مواردی که جرم دارای شاکی خصوصی نباشد و به نوعی منجر به خسارت جامعه شده باشد به نمایندگی از مردم علیه مرتکبان جرم اقامه دعوا کند.
آن سان که در قانون آیین دادرسی کیفری آمده است: «اقامه دعاوی جزایی و تعقیب متهم یا مجرم از حیث حقوق عمومی و جنبه حق الله برعهده دادستان و اداره مدعی‌العموم (دادسرا) قرار دارد.
چنانچه از زمانی که «جنبه عمومی جرم» مضاف بر جنبه خصوصی، مورد توجه جرم?شناسان و کیفرشناسان واقع شد، «دادستان» فقط مقام صلاحیتداری عنوان شد که می‌تواند به عنوان مقام ذیصلاح در امر تعقیب، مدعی جنبه عمومی جرم باشد، چرا که از دیر زمان «دادستان» نماینده آحاد جامعه و تضمین‌کننده حقوق عمومی تلقی شده است.
امروز نیز عنوان «Attorny General» یا «Procurer General» دربردارنده این مفهوم است و در مجامع بین‌المللی به عنوان مقام ذیصلاح در عرصه صیانت از حقوق عامه تلقی می‌شود، لذا در عمده کشورهایی که نظام دادسرایی در معیت دادگاه پذیرفته و مقام دادستان در ساختار حاکمیتی در نظر قرار داده شده است، این جایگاه در زمره قدرتمندترین و ورزیده‌ترین مراتب حاکمیتی است که ابهت و هیمنه منحصر به فردی دارد و جامعه حساب ویژه‌ای روی آن باز می‌کند؛
(چه آنکه عضوی از پیکره دولت به عنوان وزیر دادگستری باشد یا تحت لوای دستگاه قضایی آن کشور قرار گیرد) در حکومت‌ها اعم از متمرکز یا غیرمتمرکز دادستان‌ها مظهر اراده مردم و متضمن صیانت از حق ملت در برابر حاکمیت و مجموعه عوامل و عناصری است که ممکن است ساحت حقوق مردم را دچار هجمه و آسیب کند.
در اندیشه نظریه‌پردازان و صاحبنظران حقوقی و قضایی نیز گفته شده است دادستان حافظ حقوق سه ضلع مثلث جامعه، بزهکار و بزهدیده است؛ چرا که هر سه ضلع این مثلث، ذیل عنوان «عموم» قرار می‌گیرد و «دادستان»، دادستاننده همه جانبه است.
موضوع دیگری که در این باب قابل توجه است این که با به رسمیت شناختن قاعده اعلام جرم عمومی و تفکیک جنبه حق‌اللهی جرم از جنبه خصوصی آن در حقوق اسلام، این تمییز و جدایی در قوانین کشورمان نیز نمود یافته و دعوای عمومی، مختصاتی جدا از دعوای خصوصی پیدا کرده است.
به موجب این که نظام مختلط در فرآیند دادرسی کشورمان پذیرفته و نهاد تعقیب از نهاد رسیدگی و اصدار حکم منفک شد، دادسرا در معیت دادگاه قرار گرفت و موضوع پیگیری جنبه عمومی جرم برعهده نهادی به عنوان «اداره مدعی‌العمومی» واگذار شد.
با تدوین قانون موقتی اصول محاکمات جزایی، قاعده اعلام جرم عمومی در کشور ما پذیرفته و به نهاد دادسرا واگذار شد؛ چنانچه ماده 19 قانون آیین دادرسی کیفری مقرر می‌داشت: «مدعی‌العمومی، رئیس ضابطین عدلیه محسوب است ولی مأموریت مخصوص و عمده او، تعقیب امور جزایی است».
لذا در مواردی که جرم صرفنظر از مطالبه ضرر و زیان شخصی، واجد حیثیت عمومی نیز باشد و از جنبه عمومی برخوردار است، مدعی‌العموم باید به نیابت از جامعه به اعاده و استیفای حقوق مردم?برخیزد.
بنابر ماده 50 قانون اصول تشکیلات عدلیه، مدعی‌العموم (وکیل جماعت) در رأس دادسرا قرار گرفته و اقامه دعوی و تعقیب جرایم از حیث حقوق عمومی (ماده 3 قانون موقتی اصول محاکمات جزایی) برعهده وی قرار می‌گرفت.
با حذف دادسرا از مراجع عمومی- رسیدگی (در سال 1373)، وظایف و اختیارات دادستان به رؤسای محاکم و رئیس حوزه قضایی مربوطه واگذار شد. اما ماده 3 قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی انقلاب چنین مقرر داشت: «تعقیب متهم و مجرم از جهت الهی و حفظ حقوق عمومی و حدود اسلامی برابر ضوابط قانونی به عهده رئیس حوزه قضایی می‌باشد و...»اما پس از احیای دادسرا به موجب ماده 10 آیین نامه اصلاحی قانون تشکیل دادگاه‌های عمومی و انقلاب (مصوب 27 مهر 81) این وظایف دوباره به دادستان محول شد.
براین اساس احقاق و استیفای حقوق عمومی بر عهده دادستان است که با توجه به صلاحیت محلی وی، توسط مقنن عهده دار امر تعقیب شناخته شده است.
